这是一篇“旧文”。2010年8月，我和时任美国华盛顿智库尼克松中心中国部主任DREW THOMPSON (中文名唐安竹）先生合写了一篇名为《美元外交于中国或有助益》的文章，发表在《外交》杂志网站上，作为对Jack C. Chow大使此前文章的回应，并对他的一些观点提出了不同意见。这次论战在华盛顿的相关决策圈子中引发关注，反映出1个月以后的2010年9月，全球基金日内瓦总部冻结中国艾滋病项目资金，继而在2011年4月冻结全部项目（包括疟疾和结核）并在8月解冻的国际舆论背景。英文原文，请看：http://www.foreignpolicy.com/articles/2010/08/20/dollar_diplomacy_can_be_healthy_for_china。现在把这些文章再贴出来，也算作为对那段历史的一个小小记录吧。

2010年7月19日，美国权威的《外交》杂志发表Jack C. Chow的文章《China's Billion-Dollar Aid Appetite》，Chow曾于2001-03年间任美国全球艾滋病大使，并曾经领导美国代表团参加建立抗击艾滋病、结核和疟疾的全球基金的谈判。他目前在卡内基.梅伦大学海因茨公共政策与管理学校任全球公共卫生学教授。本篇文章指出中国获得巨额全球基金资助，但却没有承担相应的捐助义务，并与最不发达国家竞争有限的国际公共卫生资源，不利于中国大国形象。文章并指俄国已经成为全球基金捐助国，捐款达2.5亿美金，等于基本归还了全球基金对于俄国的增款。本文英文原文可点击： http://www.foreignpolicy.com/articles/2010/07/19/, 中文翻译附后。

                       美元外交于中国或有助益           唐安竹  贾平
 
    北京灵活地利用国际基金对艾滋病进行预防与治疗。这里说的就是为什么向中国注入资金也可以使世界其他国家受益

        Jack Chow大使最近在美国《外交政策》杂志发表的文章《吸金十亿：中国对于对外援助的胃口》中指，发展对中国的艾滋病、肺结核及疟疾的多边援助是以牺牲撒哈拉以南非洲国家（的利益）为代价的。这一说法是具有误导性的。毫无疑问,虽然中国可以而且应该投入更多的资源用于满足本国以及全球公共卫生的需求,但是，美国的发展援助,不论是通过双边或多边机制,也都不应该被看作是一方受益而同时使另一方受损的零和努力。
 
      而且，该文章忽略了在许多方面----除了融资之外----全球基金的资金是有益于中国及世界的。在2001年，在前联合国秘书长安南提议下，全球基金于2002年1月建立，它是一家以绩效为基础的组织，其资助基于个体（国家或者其他申请者---译者）的需求及提交的项目书的质量。它也是一家以价值观为基础的组织，要求受助者具有透明的、负责任的、且具备包容性的管理机制。在每个国家的资金申请及项目实施都由选举/推选产生的一个管理委员会进行监管，委员会成员包括有政府代表、联合国机构和捐助者代表、NGO、企业、疾病感染者代表。这个委员会就是众所周知的“CCM即国家协调委员会”。

     Chow大使在以下观点上是正确的，即宣称中国卫生部比较其他政府部门而言地位较弱，其最初申请国际资助的动力源于它从官僚体制内无法获得充足的资金支持。然而他的结论并不完整。正是由于治理及资源这两方面的原因，全球基金的角色对于中国而言，和任何在一个健康、稳定和治理良好的中国有利害关系的国家一样，具有特别的价值。

全球基金于2004年左右起开始资助北京，它帮助中国重建了相关的卫生体系，该体系2002-2003年SARS危机中众所周知地运转糟糕。全球基金的资源快速有效地部署了项目点，遍及中国近3000个城市和县镇（原文如此，最近的RCC艾滋病项目涉及1000余个城市----译者），这一部署绕过了官僚机制限制和政治分配过程，否则可能就会看到本来应该用于公共卫生项目的专项资金被挪作他用，特别是地方官员挪用。
这个比较流程化的体系使中国的卫生官员可以向卫生口之外的最高领导层展示在公共卫生项目中进行投资的价值和效果。尽管如此----正如Chow大使所正确指出的----治理问题是中国低效、规模庞大的卫生保健体系面临的一大挑战，对于提高监管水平的需求正在不断增长。
 
      幸运的是，全球基金向中国政府介绍进了重要的管理规范，特别是在关于公众参与决策、透明度、责任制乃至人权保障方面的重要性，比如人体试验保护权益的国际标准等。全球基金在治理和公众参与方面的承诺对于中国长时间进行的政治改革也有做出巨大贡献的潜力。Chow大使是对的，确实，大部分的全球基金的资助被输送到了中国政府部门，而致力于艾滋病预防的草根组织的活动继续面临一连串的限制。可是，全球基金已经开始关注这一问题，它要求受援国在透明度及公众参与机构和项目管理方面要合乎一定的标准。全球基金的（CCM）最低标准要求董事会40%的成员来自私人部门（即指非政府部门-----译者），而非政府部门应在透明及良好记录的基础上选举自己的代表。（2005年，缅甸因不符合全球基金治理的要求而失去了资助）

      2006年，卫生部下属的中国疾病预防控制中心协助组织了选举一名公民社会代表参与国家协调委员会（CCM）的活动，这在中国一些艾滋病非营利群体中引发了骚动。在联合国机构与总部设在日内瓦的全球基金秘书处的压力下，中国最终允许公民社会的代表自行组织、并自由选举确定民间社会组织在国家协调委员会上的代表人选。这是北京第一次容许非共产党员来组织全国性的、独立的“选举”/推选程序。国家协调委员会机制代表了中国一个罕见的例子，即在一个决策体中政府官员与公民社会处于平等地位。

      自2003年SARS爆发以来，卫生部已经宣称其支持“全社会所有部门”参与促进公共卫生。甚至还拨款给草根组织实施一些AIDS预防项目。以往，政府从不提供资金供草根组织进行公共卫生工作，那在以前被认为只能是政府才能担负的职责。

      诚然，变化不是一夜之间出现的。中国政府的主动介入以及鼓励公众参与和推动民主进程必然是一个长期的努力过程。尽管官员个体中，这当中包含了许多在北京的官员，越来越多地看到他们工作中涉及的公民社会的价值，但仍存在其他方面施加的强烈的、严密控制公民社会的政府压力。

      全球基金代表了中国政府与国际社会间的对话（机制），而绝不仅仅是援助资金的流入。这种相互作用提供了一个难得的机会，通过民主程序推动对于诸如透明度、责任制和包容等普适价值的理解。

美国应该继续支持全球基金及其在中国的项目投入。对中国预防传染性疾病蔓延的能力的贡献，无疑是符合美国国家利益的。随着经济一体化和人民之间的愈来愈紧密的联系，改善中国的卫生体系，无论直接还是间接都会使美国受益。

       最后，美国对全球基金的贡献和其对中国的持续支持，是美国对于中国意图的重要表现。尤其重要的是，在海洋主权、人权、台湾、西藏与贸易问题之后，两国处在一个双边关系高度紧张的时刻——这是美国释放欢迎中国参与国际社会、寻求接纳并最终接受国际准则(就像那些全球基金所笃信推行的那样)的信号。

 （作者简介：唐安竹（Drew Thompson )是美国华盛顿智库尼克松中心中国研究部主任，Starr 资深研究员。贾平曾任中国全球基金项目国家协调委员会非政府组织类别代表，现为设在北京的非盈利智库中国全球基金观察项目负责人。）

附：chinas_billion_dollar_aid_appetite，下面是中国全球基金观察项目翻译的中文文本。
 
 
吸金十亿：中国对国际援助的胃口   Jack C. Chow 大使
 
      早在2001年，我曾作为美国代表团的领队参与过一次国际谈判，谈判意在改变贫穷国家抗击某些世界性的恶性疾病——艾滋病、结核病和疟疾的方式。我们的愿景看上去是这样的：各富国不再各自为战，而是联合捐款到一个协作基金中，再由协作基金拨款给资源有限的国家去购买药物、建立健康项目、预防疾病传播。我们原本设想大部分资金最后都会涌入莱索托、海地、乌干达这种疾病肆虐达到了危机层次的地方。因此，当获悉其中最大的一笔资金流向不是撒哈拉以南非洲、拉丁美洲或是贫穷的亚洲中部，而是外汇储备达2.5万亿美元的国家——中国时，可能会令你感到震惊与担忧，我既如此。
 
      自抗击艾滋病、结核病与疟疾的全球基金启动8年以来，中国已申请并获批了近10亿美元捐助款，成为继埃塞俄比亚、印度与坦桑尼亚之后第四大受助国。而中国已经从此信用额度中收到了近5亿美元，并很快期待收到到另外1亿6千5百万美元新款项的拨付。中国实际已经收到基金款项总计相比南非——受这三种疾病影响最严重的国家之一—多出近三倍。此外，中国还得到了疟疾资助款项总计1亿4千9百万美元（并且可能还会有8千9百多万美元在拨付过程中）——要知道，中国是一个去年只报告了38例蚊媒疾病死亡病例的国家。（中国获得的疟疾项目款相）比同期报告近25000例疟疾死亡病例的刚果民主共和国所获得的1亿2千2百万美元更多。实际上，只有7个撒哈拉以南非洲国家得到了多于中国的疟疾疾病项目的援助，而29个非洲国家得到的援助少于中国。对比而言，这29个国家每年一共都会报告64000例此类疾病死亡病例。
 
      中国富有侵略性地追逐着全球基金的资助款并持续每年都获得大笔数额资助。北京每年象征性的捐助2百万美元，过去的8年多的捐款为1千6百万美元。相比之下，美国作为主要的捐赠者，同期捐出了55亿美元，而法国也提供了25亿美元。这些捐助国并不期望得到经济回报，但是中国却已收回了超出他们付出的60倍之多。
 
      更令人担忧的是，中国顽固的食欲可能会破坏全球基金的整个根基。全球基金的领导层正在试图筹集130亿到200亿美元用以承担后三年的基金运营——这在经济衰退期就是个苛求。捐助者们如果意识到大量的资金正在流向一个能够自行支持健康项目的国家的话，将会变得越来越不情愿（捐款）。
中国究竟是如何在最初得到受助资格的呢？简言之，是因为一个漏洞。全球基金判定受助资格是基于世界银行的分类系统，这一系统是按国家收入进行划分的。高收入国家，诸如美国、欧洲工业国家与日本都不再合格之列。低收入国家，包括许多撒哈拉以南非洲国家，是合格的受助者。这之间，所谓的中低收入国家，例如中国，如果资金作为费用分担项目中的一部分时，即可作为受助合格者。费用分担项目是指全球基金负担项目所需费用的65%，其余部分由政府承担。（中国因其巨大的人口数量使人均数字下降，而处在这种中低收入的范畴中。）中国与此范畴中的诸如玻利维亚、喀麦隆及印度这样的国家进行竞争。但是因为全球基金的资金分配不会依照不同的收入层次予以按比例分配，因此中国获得的资金直接导致了可分配给其他受助国的资金减少。

对一个像喀麦隆这样的国家来说，费用分担是很可以理解的。通过给付部分款项，可以刺激当地政府投资将弹性预算更多的用于公共卫生。额外的资金可以用于建设卫生基础设施与能力建设，使国家不需要依赖于国外资金。但是中国的情况是，其争取获得全球基金资助的基础是非常脆弱的。处在2008年全球经济危机的漩涡中，中国提出了一个5千8百6十亿美元的大型经济刺激计划，其中包含了新型卫生与教育支出2百7十亿美元。政府宣布这一1千2百5十亿美元的支出，意在未来几年里扩大农村卫生覆盖面。即使该承诺计划中的一小块资金承诺金额，也足以打消掉中国从全球基金中汲取资金得任何需求。
 
     这并不是说，中国的公共卫生系统没有面临严峻的挑战。事实上，全球公共卫生政策制定者们尤其担心艾滋病和结核感染率大幅度的上升，尤其是中国正在面临城市化、产业化和中产阶级从而远离社会传统习俗的过程之中。每一个人都记得2002到2003SARS爆发时，中国封锁了许多主要城市。此外，除了应对这些特殊的威胁，作为中国全球基金项目的主要执行方和政府公共卫生战略官方代表机构，中国疾病预防控制中心还在努力建立健全完善中国公共卫生体系和医疗基础设施建设。
但是中国可能更是出于政治原因而非公共卫生的原因而申请这些资金。而不是公共健康上面。在国务院所属部委中，中国卫生部是唯一一个不是由（中共）党员当一把手的部门。就这点而言，卫生部在申请国内资金的能力相对于其他由长期党龄的领导带领的强有力的其他部委的竞争力就相形失色了。所以，出于政治需求，卫生部只能向国外的资金靠近了。或者，中国可以考虑从国际卫生体系中得到技术援助，比如世界卫生组织，联合国艾滋病规划署，和美国疾病预防控制中心；而全球基金的资金则可以被用来（支付技术支持费用）以确保获得这些机构的建议和服务。进而，中国参与全球基金理事会可能对于北京全球政治是有用的，可以证明中国在世界政治舞台的重要性。无论中国从寻求资金援助中获得怎样的利益，这些都是累加建立在需求更大、更为贫穷的国家的高机会成本之上。批给中国的10亿美元的基金，本可以给最贫穷的国家用于分发6千7百万顶抗疟疾蚊帐， 用于4千5百万可以治愈结核病人的治疗，或者提供近2百万人份的抗逆转录病毒药物用于艾滋病感染者（相当于肯尼亚艾滋病感染者的总数）。
 
      有趣的是，贫穷国家的卫生部长们对于中国获得资金即没有表示关注，也么又进行反对。也没有任何实质性的政策改变或者进一步对于中国从全球基金得到资助进行辩论。部分原因是被固定化的：全球基金中26个理事会成员（包括来自不同国家、地区、组织和全球基金本身的代表）需要在一致同意的基础上进行运作，理事会的会议通常都是类似于时间紧迫的论坛，迫使理事们只能迅速做出决议。改变“合格性”政策，例如，将中国排除在外，理事们将需要更长的时间去讨论，可能最终使得受援国们陷入相互指责的境地。理事会在批准项目程序上接受全体投票，投票基于技术评审专家的建议，这些评审专家（即TRP-技术评审专家组-译者）对于项目可行性及其公共卫生的影响进行评估，而不是基于是否公平、平衡，以及基于国家的支付能力去评估项目。

即便如此，沉默的背后不仅仅是因为程序。对于失去了（获得资金）机会较穷的国家而言，反对中国在国际论坛出现将有可能导致北京的外交部门的愤怒。卫生部长们一般不敢去危及他们本国与中国更为广阔的交往，尤其在一些非洲国家，他们往往需要中国的贷款、赠款、基础设施项目以及投资——而事实上，进一步看，还有公共卫生项目援助。反过来，非洲国家寻求进入蓬勃发展的中国市场必须获得北京的青睐。任何国家在全球基金问题上公开反对中国可能会导致上述经济链条的断裂，或被置于一个相对于竞争者而言不利的竞争地位。所以那些最贫困的国家用集体沉默的方式忍受中国获得资金支持，而自己却失去机会。
 
      也许是出于类似的原因，诸如不想引发会导致影响其他方面外交政治平衡的反应，捐助国政府们在全球基金（理事会中）也对此保持沉默或者不愿意反对中国。在美国，国会和白宫都没有公开对10亿美元投入去了一个能以自己方式负担的国家表示关注-------这笔钱相当于奥巴马总统2011财政年度对于全球基金预算投入。
 
      这就使得全球基金领导层成为唯一试图改变中国立场的前线。基于中国的国民收入和其他捐助者的贡献比率,全球基金建议中国应在未来的三年中向基金会捐款9千6百万美元，相当于将目前中国每年捐款额提高16倍。在2007年，在中国昆明主办的理事会会议之前，基金会曾要求中国政府增加赠款额度，但此要求毫无结果。今年六月份，随着筹款压力的加剧，基金会执行董事Michel Kazatchkine在北京会晤了中国副总理李克强，李模糊承诺就疾病预防与治疗扩大与国际组织合作，但未宣告停止取得新的赠款或发出任何成为主要捐款人的信号。
 
       甚至一个竞争国家的行为似乎都没有让北京得到确信。近年来，邻国俄罗斯也已经从接受赠款者转变为捐赠者，而这种转变是在其经济条件明显不比今天中国好的情况下产生的。在2006年，当时的总统普京承诺保证在四年内回报2亿7千万美元给全球基金，总额将超过之前收到的援助，并宣布提供1亿5千6百万美元用于国内新的HIV治疗。现在四年过去了，俄罗斯已支付了二亿五千万美元给全球基金，基本上兑现了普京的诺言。

      与世界最贫困国家同等需求的国际公共卫生援助这一提法，对于中国来说是不合时宜的。事实上，再从全球基金得到援助的同时，中国正在构建一个与经济增长、不断上升的财富及国际声望一致的全球形象。为提高公众形象及声誉，中国花费了几十亿美金举办北京奥运会和上海世界博览会。当然，它同样可以再花10亿美元（现金）用于公共卫生投资。为什么不再把它进一步呢？通过成为一个全球基金的捐赠人，中国能赢得西方国家及世界最贫困国家的赞誉——从而获得一个崛起大国应得的尊重。