英文原文见： http://www.globalcommissionondrugs.org/reports/ 

 

概  要

 

全球禁毒战争已经失败，这也给全世界（个人和社会）带来了毁灭性的后果。

 

在《联合国麻醉品单一公约》启动50周年、尼克松总统发动美国政府对毒品的战争40周年后的今天，迫切需要在国家和全球的毒品控制政策上进行根本变革。

 

针对非法毒品生产者、贩买者和使用者的刑事定罪和压制措施的巨额支出，并未能有效地减少毒品的供应和消费。在消除毒品某一来源或某一贩卖组织方面的表面胜利，几乎马上就被其他来源和贩卖者的出现而抵消。针对毒品使用者的压制措施，妨碍了旨在减少使用毒品带来的艾滋病、过量致死和其他伤害后果的公共卫生措施。政府在徒劳地以控制毒品供应策略和监禁方面的支出，取代了在减少需求和伤害方面更符合成本效益和以证据为基础的投资。

 

我们的原则和建议可总结如下：

 

终止将对他人并无伤害的使用毒品的人进行刑事定罪、边缘化和污名化。向常见的、与毒品市场、毒品使用和毒品依赖相关的错误观念挑战，而不要强化这些错误观念。

 

政府鼓励对法律管制毒品的模型进行试验，以瓦解有组织犯罪的势力，保护他们公民的健康和安全。这个建议特别适用于大麻，但我们也鼓励在去罪化和法律管制方面的其他试验，以实现这些目的，并为他人提供样板。

 

向那些有需要的人提供健康和治疗服务。确保各种各样治疗形式的可得性，包括但不限于美沙酮治疗和丁丙诺啡治疗，还包括海洛因辅助治疗计划，这些治疗已在很多欧洲国家和加拿大证明是成功的。采取确保注射器的可及和其他减少伤害的措施，已被证明在减少艾滋病和其他经血传播的传染以及致命的服药过量方面是有效的。尊重毒品使用者的人权。革除以治疗的名义实施虐待的做法——例如强制拘留、强制劳动，以及身体或精神上的虐待——那些违背人权标准和规范或取缔自我决定权的做法。

 

那些身陷于非法毒品市场下端的人们，例如农民、速递员和小贩，实施上述的原则和政策。他们许多人自身就是暴力和恐吓的受害者，或者是毒品依赖者。在近几十年里，逮捕和监禁了数千万的这类人，已经充斥监狱，毁了他们的生命和家庭，却没有减少非法毒品的可获得性，也没有削弱犯罪组织的力量。想要通过参与上述这些活动以改善自己的生活、供养家庭或脱离贫困的人数可以说几乎是无限的。因而，把用于毒品控制的资源用于别处会更好。

 

要投资于那些不仅可以防止青年人初次使用毒品，而且还能防止已经使用毒品的人制造出更为严重的问题的活动。不要采用只简单地“说不”和“零容忍”来支持基于可靠信息的教育努力，以及致力于社会技能和同伴影响的预防计划。最成功的预防计划也许是那些针对特定的高危人群的计划。

 

压制行动要针对犯罪组织，但要以瓦解他们力量和势力范围的方式进行，同时将减少暴力和恐吓置于优先地位。执法努力不应该集中于减少毒品市场本身，而应该集中于减少这些市场对个人、社区和国家安全的伤害。

 

开始改变全球毒品禁止体制。用基于科学、健康、安全和人权的财政上可靠的政策和策略，代替受意识形态和政治便利驱使的毒品政策和策略，并采取适合的评估标准。对那些带来明显反常的毒品工作日程安排，例如大麻、古柯叶和摇头丸有缺陷的分类，进行复审。确保国际公约按照扎实地减少伤害、去罪化和法律管制政策来诠释和/或修改。

 

打破对辩论和改革的禁忌。现在，是该付诸行动的时候了。

 

 

导  言

 

全球禁毒战争已经失败。

 

50年前,当《联合国麻醉品单一公约》颁布的时候，当尼克松总统于40年前发起美国政府禁毒战争的时候，政策制定者们相信，实施严厉的执法行动来反对参与毒品制造、销售和使用的人，会使得受管制药品（如海洛因、可卡因和大麻）的市场日益缩小，并最终实现“无毒品世界”。而在实践中，主要被有组织的犯罪团伙所控制的非法毒品市场的全球性规模，在这段时间里急剧增长。当对过去整整50年间全球毒品消费量的精确估计不可得的时候，单单对过去10年间数据的分析，就显示了一个巨大的，并且不断增长的市场。（如上述图表所述）

 

尽管越来越多的证据表明，现行的政策并没有达到它们的目的，大多数国家级和国际级的决策机构往往避免就现行政策进行公开审查或就可供选择的方案进行辩论。

 

在毒品政策上缺乏领导力这种情况，促使了我们委员会的成立，使我们达成这样的一个见解，即认为现在是进行严肃、全面和广泛的战略审查，以应对毒品现象的时候了。

 

这个审查的出发点是为了认清全球毒品问题，是一组要处置的相互关联的健康和社会挑战，而不是一场要赢的战争。

 

委员会成员已经就4项核心原则达成一致，这些原则应该指导国家和国际的毒品政策和战略，并在此基础上进而制订了11条行动建议。

 

有关方法学的注释：

 

表格1中的数据来自下列联合国毒品和犯罪问题办公室的出版物：

UNODC(2010）2010年世界毒品报告http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/WDR-2010.html

ODCCP（2002）毒品与犯罪研究：2002年全球非法药物发展趋势

http://www.unodc.org/unodc/data-and-analysis/WDR.html

 

在计算2008年全球范围的估计人数时，我们从全球毒品和犯罪问题办公室在2010年世界毒品报告非常广泛的可能性估计中，采用了中点的数字。如此广泛范围的估计表明相关数据具有很高程度的不确定性。据毒品和犯罪问题办公室他们自己所言，“在大多数情况下，最佳估计就是介于上限和下限估计范围之间的中点。”[1]在此情况下，联合国毒品和犯罪问题办公室选择发布低于中点的最佳估计。由于做出这样选择的方法学上的明确理由是不会公之于众的，并考虑缓解各国政府向联合国毒品和犯罪问题办公室提交的估计数字的压力，我们认为使用中点数字是有正当理由的。

 

我们还引用了著名研究人员Peter Reuter和Franz Trautmann[2]受命于欧盟所写的一项研究的结论，该项研究考查了这个时期全球的趋势。他们得出结论说：

 

“在联合国大会艾滋病特别会议（UNGASS）期间，全球毒品问题显然没有好转。对于一些国家（主要是富有的国家），这个问题有所下降，但是对于其他国家（主要是发展中和转型中的国家），问题变得更糟，在某些情况下，急剧地、大幅地恶化。

 

总的说来，考虑到数据的限制，一个公平的判断是这个问题变得有些更为严峻了。

无论是我们的估计，还是联合国毒品和犯罪问题办公室的估计，都不是无可挑剔的——但是两者都没有违背我们的中心结论，那就是存在一个“巨大的、不断扩大的毒品市场”。

 

经过10年“根除或者大大削弱”全球毒品市场规模的战役之后，（正如1998年6月联合国大会第20届打击全球毒品问题特别会议所采纳的“政治宣言”所宣告的那样）我们不得不做出结论说，必须考虑新的战略。

 

 

 

原  则

 

原则一：    药品政策必须以坚实的经验的和科学的证据为基础。成功的主要措施应该是减少对个人和社会的健康、安全和福利的伤害。

 

自从联合国创建名副其实的全球性禁毒系统50年以来，我们对毒品的生产、销售、使用和依赖，以及对我们试图减少这些问题所作的努力的有效性已经学到了许多。建立这个系统是坚信根除毒品的生产和使用的概念（根据在当时可得的有限证据），这一点是可以理解的。但是，没有任何借口忽略自那以来积累的证据和经验。各个层次的毒品政策和战略往往继续过多地受到意识形态观点或政治便利的驱动，太少注意毒品市场、毒品使用和毒品成瘾的复杂性。

 

有效的决策要求清晰阐述政策的目的。《1961年联合国麻醉药品单一公约》明确指出，该系统的最终目的是改善“人类的健康和福利”。

 

这提醒我们，最初制定和实施毒品政策是怀着在减少对个人和社会的伤害方面取得成果的希望——减少犯罪，改善健康，更多的经济和社会发展。然而，我们却一直主要以一种完全不同的度量，来衡量了我们在毒品战争中的成功，这些度量是关于进程的报告，如逮捕的人数、查获的毒品数量或惩罚的严酷程度。这些指标也许告诉现在我们有多坚忍不拔，但是并没有告诉我们在改善“人类的健康和福利”方面到底有多成功。

 

原则二：    毒品政策必须以人权和公众健康为基础。我们应该终结对那些使用某些毒品的人，以及那些在种植、生产和销售中参与程度很低的人污名化和边缘化，要把依赖毒品的人视为病人，而不是罪犯。

 

某些基本原则支撑着国家和国际政策的各个方面。这些原则体现在《世界人权宣言》和那以后的许多国际条约中。与毒品政策特别相关的是生命权、健康权、正当程序和公正审判、免受折磨或残酷对待、不人道或有辱人格的权利，免受奴役和歧视的权利。这些权利是不可剥夺的，并对这些权利的承诺优先于其他国际协议，包括禁毒公约。正如联合国人权事务高级专员Navanethem Pillay所说的：“使用药物的个人并没有丧失他们的人权。毒品使用者频繁遭受歧视，强制接受治疗，被边缘化，经常遭受过于强调刑事定罪和严厉惩罚，而不重视减少伤害和尊重人权这些做法的伤害”。

 

许多得到充分确定和证明的公共卫生措施（通常称为减少伤害,这是一种包括针具交换和用已经得到证明的美沙酮或丁丙诺啡进行治疗在内的办法）可以将毒品吸食过量致死的风险以及HIV和其他血源性感染传播的风险降到最小。然而，政府往往没有充分实施这些干预措施，担心改善毒品使用者的健康会破坏传递给公众的“坚决反毒”的信息。这是不合逻辑的——当保护健康的有效措施是可得时候，去牺牲一群公民的健康和福利，是不可接受的，这也增加了更广泛的社区所面临的风险。

 

 

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毒品政策对那些注射毒品的人HIV现患率的影响

 

坚持实施全面减少伤害策略的国家

 

 

在流行过程中部分或晚近才引入减少伤害策略的国家

 

 

 

尽管存在毒品注射和共用针具仍一贯抵制大规模实施减少伤害策略的国家

 

 

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那些实施了减少伤害和公共卫生策略的国家，早就看到HIV的传播率在注射毒品的人群中一贯较低。同样，那些对在毒品使用者中日益增长的HIV现患率采取应对措施的国家，通过引入减低伤害计划而在遏制和逆转HIV进一步传播方面取得了成功。另一方面，依靠压制和威慑作为对日益增长的与毒品相关的HIV传播率应对措施的许多国家，HIV传播率在使用毒品的人群中则最高。

 

对“毒品贩卖”不加区别的处置方法同样是有问题的。参与毒品交易的许多人自身是暴力和恐吓的受害者或者是药物的依赖者。这种现象的一个例子是毒品“骡子”在毒品供应和发货链中担负着最明显和最危险的角色。与那些负责毒品贩卖的组织不同，那些人通常没有大量暴力犯罪史，一些人从事毒品交易主要是为了弄到钱，并将这些钱用于自己的毒品依赖（吸毒）。我们不应该把这些因贩卖而被逮捕的人当作同等有罪对待——许多人参与这些行动是被强迫的，或者是由于他们自己的毒瘾或经济状况而不得不采取这些不顾一切的措施。我们将他们像那些控制毒品市场的暴力犯罪集团成员一样加以惩罚，这是不合适的。

 

最后，许多国家仍然用惩罚和污名化来对待依赖毒品的人。事实上，毒品依赖是一种复杂的健康状态，是由复杂的原因引起的，社会、心理和生理等原因（包括例如严酷的生活条件，或者个人的创伤或情感问题历史）。试图通过惩罚来处置这种复杂条件是无效的——通过提供一系列以证据为基础的药物治疗服务可能获得较大的成功。将那些依赖药物的公民当作需要治疗的病人，而不是应受到刑罚的罪犯的国家，已经显示在减少犯罪、改善健康以及克服毒品依赖方面获得极为积极的结果。

 

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是病人不是罪犯：更为人道而有效的进路

 

案例研究1：瑞士

在20世纪80年代，为了应对整个国家严峻和显而易见的毒品问题，瑞士实施了一系列新的基于公共卫生而不是刑事定罪的政策和计划（包括海洛因替代疗法）。这项政策的坚持实施不但导致海洛因成瘾的人数总体减少，而且导致一系列其他好处。一项关键的研究得出结论说：

 

“海洛因替代疗法针对的是顽固的有问题的使用者（重度消费者），假设3000个成瘾者代表瑞士10%到15%的海洛因使用者，这可能占非法市场海洛因需求的30%到60%。他们深深卷入了毒品交易和其他形式的犯罪，他们也充当着批发商和使用者之间的交易链。随着这些顽固的使用者为他们的毒瘾找到了一种稳固的合法的手段，他们的非法毒品的使用以及他们对海洛因交易和参加其他的犯罪活动的需求就减少了。

 

海洛因替代计划对毒品市场有三个方面的影响：

•它大幅度减少了最重度使用者的消费量，这种需求的减少影响了市场的生存能力（例如在苏黎世登记的新成瘾的人数在1990年是850，到2005年，这个数字已经下降到了150）。

•它降低了与毒品市场相关的其他犯罪活动的发生率（例如在该计划参与者中，财物犯罪减少了90%）。

•由于没有了当地的成瘾者和毒贩子，那些偶然想尝试毒品的瑞士人发现很难与出售毒品的人进行联系。”

 

案例研究2：英国

在英国开展了一项研究，调查他们将拘禁转变为治疗的政策的效果，这项研究清楚地显示治疗干预后犯罪事件减少了。

 

除了自我报告之外，这个案例的研究者还参考了警方的刑事犯罪记录数据。研究表明，在参加治疗的前后几年中，被提起控告的吸毒者人数由原来的1476名减少了48%。

 

案例研究3：荷兰

在15个欧盟国家中，那些注射海洛因的人的百分比在荷兰是最低的，并且没有新出现有问题的使用者。海洛因在主流的年轻人中已经失去了吸引力，并且被认为是末路毒品。那些有问题的海洛因使用者人数已经大幅度的减少，而且使用者的平均年龄已经显著升高。大规模的、低门槛的毒品交易和减少伤害服务包括注射器交换，以及在严格控制条件下的美沙酮和海洛因处方治疗。

 

在荷兰，人们发现作为处方药海洛因减少了轻微犯罪和妨害公众安宁行为，并且对与毒瘾作斗争的人们的健康有积极效果。在2001年的荷兰，对海洛因有依赖的人估计为2，83,000人。到2008年，人数已经减少到18,000人。荷兰使用鸦片制剂的人群年龄也在不断增长——接受毒瘾治疗的使用鸦片制剂的年轻人（15—29岁）也在不断下降。

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原则3：     制订和实施毒品政策应该是全球的共同责任，但是也需要考虑到不同的政治、社会和文化的现实。正如1988年毒品贩卖公约明确承认的，毒品政策应该尊重受毒品生产、贩卖和消费影响的人的权利和需要。

 

联合国的毒品控制系统是建立在这样的理念基础上，即所有的政府都应该合作来处理毒品市场和相关问题。这是一个合理的出发点，并且肯定在生产、运输和消费的国家（尽管差别已经越来越模糊不清，因为很多国家现在三者均有）之间有责任共同负担。

 

然而，共担责任的理念已经成为妨碍政策制订和试验的“紧身衣”（约束）。联合国（通过国际麻醉品管理局），特别是美国（尤其通过它的“证书”程序），在过去的50多年里，全力以赴确保所有的国家采取同样严厉的毒品政策——同样的法律，同样严厉的执法。随着各国政府已经越发意识到问题的复杂性，以及在他们领土范围内政策应对的种种选项，许多国家选择使用公约内的灵活性来尝试新的策略和计划，比如去罪化或减少伤害的计划。当这些举措包含着对毒品使用采取一种更宽容的办法时，政府就面对国际外交上的压力来要求他们“保护公约的完整性”，哪怕政策是合法的、成功的，并且在该国家也是得到支持的。

 

在这个过程（可能会被说成“毒品控制霸权主义”）中的一个例子，是玻利维亚政府建议将咀嚼古柯叶排除在1961年公约禁止一切非医药用途的那节之外。尽管后继的研究已经表明，原住民咀嚼古柯叶的习惯与国际可卡因市场引起的伤害毫无联系，而且绝大多数的玻利维亚人（以及相邻的国家）都支持这种改变，但许多富裕的“可卡因消费”国家（由美国牵头）正式反对这个修正。

 

认为国际毒品管制系统机制是不可改动的，任何修正——尽管是合理的或是微小的——对于整个系统的完整性来说是一种威胁，这种观点是目光短浅的。与所有的多国协定一样，有关毒品的公约需要根据变化的和可变的情况，经常接受审查和与时俱进。特别指出的是，必须使各国政府能够有试验其更适合于他们本土情况的应对办法的自由。这种分析和经验交流在了解不同途径相对效果的过程中是一个至关重要的要素，但是认为我们都需要有完全相同的法律、限制和计划则是一种无益的约束。

 

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意想不到的后果

禁毒战争给生产、运输和消费毒品的国家带来广泛的负面后果。联合国毒品和犯罪办公室前任执行主任，Antonio Maria Costa按照五大类总结为：

 

1、受到供应国际非法毒品需求带来的与风险俱增的利润的驱动，滋生了“巨大的犯罪黑市”。

2、广泛的政策移位，这是为了对付这个犯罪市场而使用稀有资源资助大力度执法行动的结果。

3、地理移位，通常被称为“气球效应”，通过“气球效应”毒品生产地的转移以避免执法人员的注意。

4、.毒品移位，或当毒品消费者难以获得之前使用的毒品时（例如因为执法人员的压力），他们使用新的毒品。

5、毒品使用者被污名化、边缘化和受到排挤。

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原则4：     必须全面地实施毒品政策，包括家庭、学校、公共卫生专家、发展实践者和民间组织的领导者，与执法机构和其他相关政府机构建立伙伴关系。

 

由于对执法和惩罚的强烈关注，并不惊奇的是：在实施毒品控制的体系中，在司法部、安全部和内政指导下的警察、边防和军事当局是据主导地位的机构。在多边层次、地区或联合国机构，也由这些机构的利益占支配地位。虽然各国政府越来越认识到毒品控制的执法策略需要与社会和公共卫生计划一起整合为一个更为广泛的进路，但决策的结构、预算分配和政策的实施并没有同步现代化。

 

这些机构的执法力度阻碍了客观的以证据为基础的决策。这不仅仅是一个理论问题——反复的研究业已表明，通过对健康和社会计划的投入，而不是对减少毒品供应和执法行动的投入，政府会为它们的承诺实现大得多的的经济和社会收益。然而，在大多数国家，绝大部分可得资源花费在毒品法律的执法和惩罚吸毒者身上。

 

在联合国，缺乏连贯性甚至更加明显。制定全球毒品控制制度涉及创建三个机构—— 联合国毒品和犯罪办公室（UNODC）、国际麻醉药品管理局（INCB）和麻醉药品委员会（CND），来监管公约的实施。这种结果是基于这样一种观念：国际毒品控制主要是打击犯罪和犯罪分子。令人毫不吃惊的是，对执法的持续关注涉及固有的既得利益，这些机构的高级决策者在传统上一直对这种框架最为熟悉。

 

既然毒品政策面临挑战的性质已经发生变化，机构也要随之发生改变。全球毒品政策的制定应当基于所有相关多边机构的共同策略——当然有联合国毒品和犯罪办公室，但也要有联合国艾滋病规划署、世界卫生组织、联合国开发计划署、联合国儿童基金会、联合国妇女组织、世界银行以及人权高级专员办公室。世界卫生组织被边缘化特别令人担忧，因为在毒品控制条约中，给予了世界卫生组织特别的授权。

 

建  议

 

建议1：打破禁忌。寻求公开的争论，促进可以有效减少毒品消费、防止并且减少与毒品使用和毒品控制政策相关伤害的政策。增加对于不同政策和计划的研究和分析的投入。

 

政治领导人和公众人物应该有勇气公开明确表明他们许多人私下承认的事情：证据无可辩驳地表明，压制性政策不会解决毒品问题，禁毒战争没有、不能，将来也不会打赢。政府确实有实力制定一套符合自己国情的综合性政策，以对毒品犯罪、社会和健康伤害有正面影响的方式处置毒品市场和毒品使用造成的问题。

 

建议2：为吸毒人员提供他们需要的健康和治疗服务，而不是对他们进行刑事审判和处罚。

 

“禁毒战争”这种做法的关键理念是：逮捕和严厉惩罚造成的威胁将会威慑人们远离毒品使用。在实践中，这种假说并没有得到证明。许多国家已经颁布了严厉的法律，并且广泛实施逮捕和监禁吸毒人员和小量的经销者，但是这些国家毒品使用水平和相关的问题较那些实施更为宽容措施的国家更多。同样，已经实施去罪化或用其他方式减少逮捕或处罚措施的国家并没有出现人们担心的药品使用量和依赖性上升的现象。

 

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去罪化倡议并未造成毒品使用量的显著增加

 

葡萄牙

2001年7月，葡萄牙成为欧洲第一个将使用和拥有所有非法毒品去罪化的国家。很多观察者都曾经批评这项政策，认为这会导致毒品使用量和相关问题的增加。新南威尔士大学的Caitlin Hughes博士和肯特大学的Alex Stevens教授已经详尽地研究葡萄牙毒品去罪化的效果。他们最近发表的研究结果²⁶显示，情况并非如此，重复了之前研究²⁷的结论和卡托研究所得出的结论。

 

Hughes 和Stevens 2010年的报告发现，在去罪化后的10年中，总毒品使用率略有增加，但是增加的水平与那些依然维持毒品有罪化的其他类似国家相一致。在这总趋势内，海洛因使用量有着显著的下降，海洛英使用是2001年葡萄牙政府最为担心的。他们总的结论是：取消刑事惩罚，结合着对那些挣扎于毒品依赖的人采用替代疗法，已经降低了毒品执法加于刑事司法系统上的沉重负担，并且降低了有问题的毒品使用的总体水平。

 

荷兰和美国城市的比较

Reinarman 等人的研究比较了阿姆斯特丹和美国旧金山两个城市非常不同的管制环境。阿姆斯特丹的自由“大麻咖啡馆”政策（一种事实上的去罪化）可以追溯到20世纪七十年代，然而在旧金山使用大麻是有罪的。研究者希望考查旧金山的更具压制性的政策环境是否对公民的抽吸大麻起威慑作用，或是否延迟开始吸毒的时间。他们发现并不能，他们在结论中说：

 

“我们的发现并不支持认为有罪化减少大麻的使用量，而去罪化增加大麻使用量的这些主张。除了旧金山的使用量较大外，我们发现这两城市之间非常相似。我们发现，没有证据支持有罪化减少毒品使用，而去罪化增加毒品使用量。”

 

澳大利亚

西澳大利亚州在2004年开始大麻去罪化的计划，研究者通过比较该州与该国其他州的流行趋势，评价其影响。由于这项研究发生在使用大麻总体下降的时期，因而变得复杂了。然而，研究者发现，这种下降的趋势在西澳大利亚也是如此，那里已经用行政处罚代替了对那些使用和拥有大麻的人采取刑事处罚，这种行政处罚一般是收到一张警察警告的收据，称为“违反通知”。作者说：

 

“这项研究中的大麻使用量数据表明，与那些之前批评这个方案的公共评论者的预测不同，即使实施了大麻违反通知计划，西澳大利亚的大麻使用量持续降低。”

 

美国两个州之间的比较

即使根据美国联邦法律，拥有大麻是刑事犯罪行为，但各个州对拥有毒品有其各种不同的政策。由贝克利基金会召集的大麻委员会于其2008年报告中，作者回顾了已经进行的研究，比较了已经实行去罪化的州与对拥有大麻继续刑事处罚的州的大麻流行情况。他们得出的结论是：

 

“这4项研究总合起来表明，那些实施改革的州并没有引起成年人和青少年大麻使用量的大幅增加。这些调查也未显示，与那些继续用刑事处罚严厉禁止的州相比，这些州对大麻使用的态度更为赞许。”

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根据这些经验，显而易见的是，将毒品使用严厉刑事定罪和处罚的政策是一个代价高昂的错误。政府应该采取措施，重新调整他们的努力和资源，从打击于毒品使用者转移到健康和社会关怀服务上。当然，这并不一定意味着，必须撤销所有的处罚。许多毒品使用者也会犯其他罪，他们需要为此负责。但是对拥有和使用毒品的首要反应应该是给需要的人提供恰当的建议、治疗和健康服务，而不是代价高昂和事与愿违的刑事惩罚。

 

建议3：鼓励政府对毒品（例如大麻）进行法律管理的模型进行试验，这些模型是旨在瓦解有组织犯罪的实力，并且维护公民的健康和安全。

 

对于毒品市场管制的可选模型的争论通常一直受到虚假的二分法（强硬的或是软弱的，压制的或是自由的）的约束。事实上，我们大家都在寻求着同一个目的——使健康和社会伤害最小化，个人和国家安全最大化的一组毒品政策和计划。对那些支持征税和监管目前非法毒品市场的人置之不顾，是毫无助益的。这是应该与任何其他政策选项同样严谨的方式加以探讨的一项政策选项。

 

如果各国政府和地方行政当局感觉去罪化政策将会节省金钱，并且为社区提供更好的健康和社会结果，或是创建一个受监管的市场也许能够减少有组织犯罪的实力，改善公民的安全，那么国际社会应该支持，为这样的政策试验提供帮助，并从其应用中学习。

 

同样，各国政府和联合国需要审查不同药品的时序安排。目前旨在显示不同药物相对凤险和伤害的时序安排，是在50年前确定的，当时这些决定几乎没有科学证据可循。这就造成了一些明显异常的现象——特别是大麻和古柯叶的时序安排，从现在来看是不正确的，需要加以解决。

 

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控制水平和伤害水平之间的差异

 

在2007年《柳叶刀》一篇报道中，一组科学家³³试图根据其对社会可能引起的实际和潜在的伤害，将一系列能够影响心理的药物进行排列。下列图表总结了他们的发现，并且与它们在全球毒品控制系统内赋予的严重程度进行对比。

虽然这只是粗略的评估，他们却清晰地显示,在国际条约中归因于不同物质的严重程度类别，需要根据目前的科学知识加以审查。

 

联合国分类：

 

绿色：最危险

浅绿：中度风险

黄色：低风险

白色：不受国际控制

 

独立专家风险评估       海洛因 可卡因 巴比妥 酒精 氯胺酮 苯二氯 安非他明 烟草 丁丙诺啡 印度大麻 溶剂 麦角酸二乙基酰胺 利他林 类固醇 丙种羟基丁酸盐 摇头丸 阿拉伯茶

 

建议4：建立测量进步的更好的度量法、指标和目标

 

目前测量毒品政策领域成功的系统存在根本性缺陷。目前大多数毒品策略的影响是根据作物根除、逮捕、缴获的数量，以及处罚毒品使用者、种植者以及经销者的数量来评估的。事实上，逮捕和惩罚毒品使用者几乎不能降低毒品使用量，清除低层次的经销商，只是给别人创造出毒品市场机会，并且即使是最大规模、最为成功的打击有组织犯罪的行动（花费几年的时间策划和实施）也收效甚微，且对毒品价格和可得性影响短暂。同样，根除鸦片、大麻和古柯作物仅仅只是使非法种植转移到其他地方。

 

需要根据给个人和社区带来的伤害和受益，制订一组新的指标来真正显示毒品政策的效果，例如毒品市场相关的暴力和恐吓的受害者人数，毒品市场引发的腐败水平，毒品依赖者所犯轻罪的程度，毒品生产、销售或消费集中社区的社会经济发展水平，社区毒品依赖水平，服用过量毒品死亡的水平，以及吸毒者中HIV和丙型肝炎病毒感染者的水平。政策制定者能够并且应该清楚地阐明和测量这些目的的效果。

 

因此公共资源的支出应该集中在能够显示对上述目的产生积极影响的活动上。在大多数国家的目前环境下，这意味着增加对健康和社会计划的投入，以及改善执法资源的针对性，致力于毒品市场相关的暴力和腐败问题。在财政紧缩时期，我们不再能够负担去维持数十亿美元的投入，而这些投入基本上只有象征意义的价值。

 

建议5：对毒品市场、毒品使用以及毒品依赖的常见错误观念进行挑战，而非强化。

 

目前，许多政策制定者强化了那种认为使用毒品的所有人都是“不道德的毒瘾者”，所有陷入毒品市场的人都是残忍的犯罪策划者的观念。现实则更为复杂得多。联合国保守估计，目前世界上有2.5亿非法毒品使用者，数百万人参与种植、生产和配送毒品。我们不能简单地将他们都当成罪犯对待。

 

某种程度上，政策制定者并不情愿承认这种复杂性植根于他们对这些问题舆论的理解。许多普通公民确实担心非法毒品市场的负面影响，或是担心毒品依赖者或受非法毒品影响的人的行为。这些担忧基于一些普遍认同的关于毒品使用者和毒品市场的一些假定，政府和民间组织专家必须越来越对一些既定的（但是大部分没有被认可的）事实有所认识，并用来消除这些假定。这些事实例如有：

 

• 大多数毒品使用者并不符合“不道德的可怜的成瘾者”的这一刻板印象。在世界范围内估计2.5亿毒品使用者中，联合国估计只有不到10%的人可以归类为对毒品产生依赖的或“有问题的毒品使用者”。

 

• 参与非法种植古柯、鸦片罂粟或大麻的大多数人是小农，他们为家庭的生计而奋斗。与摧毁他们唯一可得的生存手段相比，给他们提供可选择的谋生机会是更好的投资。

 

• 与毒品的法律地位、被发现后遭到的风险或政府的事先警告相比，时尚、同伴影响以及社会经济环境是影响人们做出开始使用毒品决定的更重要因素。

 

• 促使人们发展为有问题的或依赖的使用模式的因素，与儿童创伤或疏忽、艰苦的生活条件、社会边缘化以及情感问题更为有关，而不是道德方面的弱点或享乐主义。

 

• 不能由于依赖毒品而恐吓或惩罚某人，但是通过恰当的基于证据的治疗，成瘾者能够改变他们的行为并成为社区中积极有用的一员。

 

• 大多数涉及毒品贩卖的人都是小经销商，而不是电影中所见到的老一套黑帮——绝大多数因毒品经销或贩卖而进监狱的人都是毒品行业的“小鱼”（往往是被迫携带或销售毒品），他们能够轻易而举被替代而不会破坏毒品供应。

 

一个更加成熟和平衡的政治和媒体的话语能够有助于提升公众的意识和理解。特别是向农民、吸毒者、家庭和其他受毒品使用和依赖影响的其他社区代表提供一种有助于反击虚构的事实和误解的声音。

 

建议6：为了减少与非法毒品市场有关的伤害，继续大力专注于禁毒执法（不顾所得的证据）的国家，应当将镇压行动专注于有组织的犯罪和毒品贩卖者。

 

将目标转向打击那些力量不断壮大并获得毒品市场利润支持的有组织犯罪集团，执法机构的资源利用将更加有效得多。在世界的很多地方，这些组织所犯下的暴力、恐吓、腐败等罪行是对个人和国家安全以及民主制度的极大威胁，因此政府和执法机构努力对这些行为实施打击仍然是不可缺少的。

 

然而，需要回顾这场战斗中我们的策略。MacCoun和Reuter提出了一种似乎合理的理论，他们认为在那些毒品供应源被少数贩卖组织控制的新的和发展中的市场，减少毒品供应是最有效的方法。在满足这些条件的地方，计划和靶标选择合适的执法行动有可能扼杀新兴市场的出现。在西非我们就面对这样的境况。另一方面，在毒品市场多种多样和业已牢固建立的地方，通过阻断毒品供应来防止毒品的使用并不是一个现实的目标。

 

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西非的毒品情况：应对毒品贩卖和有组织犯罪日益增长的挑战

 

随着拉丁美洲毒品团伙向欧洲市场战略转移，在短短的几年内，西非已经成为了一个主要的可卡因运输和重新包装中心。得益于脆弱的治理、普遍的贫穷、不稳定以及装备不良的警察和司法机构，并受毒品交易的暴利驱使，犯罪网络已经渗入政府、国家机关和军队。被毒品交易驱动的腐败和洗钱，败坏了地方政治，并扭曲了当地经济。

 

随着毒品贩卖有可能演变更广泛的政治和安全挑战，一幅危险的场景正在浮现。国际对于地区和国家的行动的最初支持措施一直未能逆转这一趋势。新的证据提示，犯罪网络通过新的盟友，尤其是与武装份子的结盟，正在扩大经营并加强自己的地位，。当前的应对措施急需在西非领导下以及在国际财政和技术的支持下，进行提升和协调。应对措施应当将执法和司法，同社会发展和冲突预防政策相结合——并且它们应当将政府和民间团体都包括在内。

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我们也需要认识到，正是毒品市场的非法性质导致许多与该市场相关的犯罪——尽管无法避免问题的出现，但合法和受管制的商品市场不会为有组织的犯罪提供同样的机会去谋取巨大利润、挑战主权政府的正当性，以及在某些情况下引发暴乱和恐怖主义。

 

这并不意味着，建立一个合法的市场是破坏贩毒组织权力及其势力范围的唯一方法。执法策略可明确地尝试去管理和塑造这种非法市场，例如通过创造条件使小规模和私人的“友好网络”型的毒品供应能够得到繁荣，但同时打击大规模的涉及暴力或打扰一般公众的贩毒行为。同样地，来自对某些物质（如海洛因）依赖的那些人的毒品需求，能够通过医疗处方计划得到满足，从而自动减少对街头买卖的需求。在减少与毒品市场相关的暴力和伤害方面，这种策略比之彻底清除毒品市场的无用试图，要更为有效的多。

 

在另一方面，设计拙劣的毒品执法实践实际上可增加与毒品市场有关的暴力、恐吓和腐败水平。执法机构和贩毒组织可能双双卷入一种“军备竞赛”，执法下的功夫越大，引起贩毒者力量和暴力也越大。在这种情景下，最凶残和最暴力的贩毒组织繁荣壮大的条件被创造出来。不幸的是，这似乎就是我们在墨西哥和世界上许多其他国家现在所见证的。

 

 

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执法和暴力的升级

 

以不列颠哥伦比亚为基地的一个由学者和公共卫生专家组成的小组，已经对增大执法力度对毒品市场相关暴力（例如武装团伙为了控制毒品交易而火并，或者与毒品交易相关的谋杀和抢劫）的影响的有关证据进行了系统回顾。

 

在美国的多个地方、以及在澳大利亚的悉尼，研究者发现，逮捕的人数越多，对毒品市场压力越大，则杀人率和其他暴力犯罪也越多，二者呈强烈的关联。在所有考查加大执法力度对毒品市场暴力影响的研究中，91%的研究做出结论说，加大执法力度实际上增加了毒品市场的暴力行为。研究者的结论：

 

“可得的科学证据提示，为了瓦解毒品市场而加大执法干预强度，不大可能减少毒品团伙的暴力。相反，现有的证据提示，毒品相关的暴力和高杀人率可能是禁毒的一个自然后果，并且破坏毒品分销网络的越来越复杂和资源投入充足的方法可能无意地增加了暴力。”

 

在英国也是一样，研究者已经考查了有关毒品市场的政策的效果，注意到：

 

 

建议7：鼓励对小规模和初犯贩毒者采取其他判处办法。

 

虽然人们对去罪化这一想法的讨论主要应用于毒品使用者及那些挣扎于毒品依赖的人们，但我们建议，应该考虑以同样的途径应用于那些处在贩毒链底层的人们。因小规模贩毒而被捕的大多数人并不是歹徒或有组织的罪犯。他们是被剥削而在街头从事高风险贩毒的年轻人，他们是挣钱为自己吸食的而毒品依赖者，或者是被其上线所强迫抑或被胁迫携毒越境的快递员。这些人通常与那些控制毒品市场的有组织的暴力罪犯一起按照同样的法律条款下被起诉，这导致了重刑无差别的施用。

 

全球范围内，绝大多数被捕的是毒品市场中那些非暴力的和低等级的“小鱼”。他们是最明显而易被拘捕的，并且没有让他们从困境中脱身的手段。

其结果是政府以巨额花费填满监狱的是长期服刑的轻刑犯，而没有丝毫影响毒品市场的规模或赢利能力。

 

在一些国家，这些违法者甚至被处以死刑，全然违背国际人权法。为了表明他们打赢禁毒战争的承诺，许多国家执行了与犯罪严重程度不成比例的法律和惩罚，而这些做法仍然没有起到显著的威慑效应。各国政府现在面临的挑战是看看对于那些“小鱼”有没有其他的方案，或修改他们的法律来对毒品市场中的不同角色作出更清晰、更相称的区别对待。

 

建议8：给以证据为基础的预防措施投入更多的资源，特别关注于青年。

 

显然，首先阻止年轻人使用毒品，然后防止试吸者成为有问题的使用者及依赖者，这些将是最有价值投入的活动。预防开始使用及预防使用增量显然比问题发生后再作出应对更可取。不幸的是，大多数通过群众预防运动以减少整体毒品使用率的早期尝试计划及执行均不佳。尽管介绍毒品使用风险的正面的（及可靠的）信息是有价值的，普遍预防的经验（例如媒体运动或以学校为基础的毒品预防计划）一直是鱼龙混杂。过分简单的“向毒品说不”的资讯看起来没有显著影响。

 

然而有一些仔细计划并有针对性的预防方案，这些方案集中于社会技能和同伴教育，这对首次使用毒品的年龄以及与毒品使用相关的伤害有积极的影响。民间组织和社区团体的能量、创造性和专长在设计和实施这些计划中有独特的重要性。年轻人较不太可能相信从国家机构那儿来的预防资讯。

 

成功的预防模型往往针对特定的高危人群——帮派成员、受照顾的儿童或在学校或与警察有麻烦的少年——以及获得教育和社会支持的综合计划，防止他们中间一定比例的人发展为常规性或依赖性毒品使用者。这些计划如能充分实施，有可能减少年轻人成为毒品依赖者或卷入小量交易的人数。

 

建议9：对毒品依赖者提供广泛且容易可及的一系列治疗和关怀选项，包括替代品和海洛因支持治疗，给予那些高危人群，包括那些监狱中和其他监护机构中的人特别的关注。

 

在所有社会和文化中，不管该社会偏好的成瘾物质或其法律地位如何，一定比例的个体将发展成有问题的和依赖性的毒品使用模式。毒品依赖可造成个体潜能悲剧性的丧失，但也极大地损害他们的家庭、社区和整个社会。

 

因此，预防和治疗毒品依赖是政府的重要责任——以及有价值的投资，因为有效的治疗能因减少犯罪而使资源得到大量节省，并改善健康和社会功能。许多成功治疗的模型——使用综合的替代性治疗和心理社会治疗——已经在一系列社会经济和文化环境中得到施行，并证明有效。然而在大多数国家，这些治疗的可得性仅限于单一的模式，仅满足小部分人的需求，或者针对性不强，且并未将资源集中于依赖最严重的个体。因此，各国政府应该制定全面的战略性计划以扩大以证据为基础的毒品依赖治疗服务的范围。

 

与此同时，应该废止滥用以治疗为名义的做法——例如强制拘留、强迫劳动身体和心理的虐待——通过强迫人们接受残酷的、不人道和有辱人格的对待，这些做法有违人权的标准。各国政府应该确保他们毒品依赖的治疗机构基于证据，并符合国际人权标准。

 

建议10：联合国系统必须在全球毒品政策改革中起到领导作用。这意味着促进基于证据的有效进路，支持各国制定符合各自情境并满足各自需要的毒品政策，并确保与各个联合国机构、政策和公约相一致。

 

尽管各国政府对取消压制性政策有相当的自由裁量权，联合国毒品管制体系仍然起着很大的约束作用，对政策的适当审查和现代化施加限制。在上世纪大部分时间内，美国政府在呼吁制订和维持压制性毒品政策中起着领导作用。因此我们欢迎目前行政当局中出现的语气的转变——奥巴马总统自己也承认“禁毒战争”的失败以及就备选方案争论的有效性。然而，对于美国，有必要在这种新的言辞之后进行真正的改革，减少他们对毒品使用者进行监禁和惩罚的依赖，并且使用他们相当大的外交影响促进其他国家进行改革。

 

联合国毒品管制机构在很大程度上是传统政策和战略的维护者。面对这种战略失败越来越多的证据，改革是必须的。UNODC已经令人鼓舞地承认，有必要权衡和修改现有体系，但对于这些想法仍存在有很强的制度性阻力。

 

各国向联合国寻求支持和指导。联合国能够也必须提供必要的领导，以帮助各国政府找到现有政策僵局的出路。我们呼吁联合国秘书长潘基文和UNODC执行主任Yury Fedotov采取具体的举措以达成真正协调一致的全球毒品战略，在扼制毒品供给、打击有组织犯罪的需要与向受影响的个人及社区提供的健康服务、社会关怀和经济发展的需要之间达成平衡。

 

条条道路通向这个目标。作为开端，联合国可发起组织一个广泛的委员会以制订新的进路；联合国机构应该建立新的更强的政策协调结构；并且UNODC可促进与其他联合国机构更多有意义的计划协调，包括与世界卫生组织、联合国艾滋病规划署、联合国开发计划署，或联合国人权事务高级专员办公室。

 

建议11：紧急行动起来：禁毒战争已经失败，政策现在就需要改变。

 

在世界部分地区关于毒品政策的争论有惰性迹象，因为政策制定者了解到现有政策和战略正在失败，但不知道该做什么来代替。存在着逃避该问题的诱惑因素。这是一种推卸政策责任——年复一年我们仍在继续目前的进路，数十亿美元浪费于无效的计划，数百万公民被不必要地送进监狱，还有数百万人因所爱的人依赖毒品而无法获得健康和社会关怀服务而痛苦，并且数十万人因可预防的毒品使用过量以及因不安全毒品使用感染疾病而丧生。

 

现在各国应该寻求那些已经证明能解决这些问题的其他办法。改正毒品政策并非是一个理论和学术的争论问题——它事实上是我们这个时代的一个关键性的政策挑战。

 

 

参考文献（略）

 

 

本文发表在《公共卫生治理》电子期刊第二期， 由中国医学科学院/北京协和医学院生命伦理学研究中心刘冉、崔庚申、王赵琛、张迪、黄雯和李京儒翻译；翟晓梅，邱仁宗,贾平校对 （Translated by Liu Ran, Cui Genshen, Wang Zhaochen, Zhangdi, Huangwen and Li Jingru from Center for Bioethics, Chinese Academy of Medical Sciences/Peking Union Medical College, language correction  by Professor Zhai Xiaomei, Professor Qiu Renzong and Mr. Jia Ping）