【本稿件原文见《浙江人大》2015年第11期。中国知网、浙江人大网站、2016年三月陕西省人大也全文转载，该文分析了对反恐立法的一些政策辩论，其中也引述了我的一些观点，这些观点曾经在我的2014年12月财新网专栏《反恐法草案的三点不足》一文中予以详述，事实上，专栏文章的核心观点均被浙江人大刊载的文章引述。继《反恐法草案的三点不足》一文后，我应搜狐网之约，于2015年两会期间在搜狐两会评论上发表了《反恐法立法应慎之又慎》一文，后被湖南省委党委学习组等有关网站转载，全文附后），对草案二稿进行了评述，再次指出，恐怖主义基本构成要件可归纳如下：

“1、恐怖主义是使用某种行动(use of action)，或者威胁从事某种行动(threat of action)
　　2、行动也好，威胁也罢，都是被设计出来用以影响政府或者恐吓公众（或者部分公众）的；

3、其目的是出于推进某种政治、宗教或者意识形态的诉求(cause)。

4、上述的行为（或威胁要做的行为）应该是涉及对生命财产的严重暴力或损害；或者对公众健康或安全制造风险的行为；

恐怖主义的定义，至少同时具备“行为、威胁——影响政府或恐吓公众——某种极端意识形态诉求——行为或者威胁涉及生命财产的严重损害”这四个特征，单独只具备其中一种或几种特征的，不能定义为恐怖主义。”

在写上述两篇文章时，考虑到议题十分重大而敏感，因此落笔时也十分慎重，并查阅了大量资料，阅读了美国《爱国者法案》和英、法的反恐相关法律。现在看来，文章中的观点还是经得起推敲的。

《立法打响反恐攻坚战》一文，尝试平衡地引述各方不同的观点，尤其是对反恐法草案一些批评性的观点，这在此前就此问题进行讨论的媒体和官方话语中，是不多见的，此前媒体引述反恐问题时，多为一边倒强调《反恐法》制定的必要性，以及强调杜绝西方干扰等。

而2015年12月28日版行的《反恐法》第三条对恐怖主义的定义则被修改为：“本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”，基本符合上述的四大要件，并进而对恐怖行为进行了列举。纵观本法，和第一、二稿草案有了很大的不同，这也再次说明，公开的、开放的讨论，是有必要的。】

下面是《浙江人大》刊载的《立法打响反恐攻坚战》一文，作者：江平，邹伟

严峻的反恐形势下，反恐立法势在必行。2014年10月，反恐法草案一审引起社会的广泛关注与讨论。在汇聚各方民意基础上，2015年2月，全国人大常委会再次审议了反恐法草案。反恐法如能顺利出台，将为我国国家安全和社会稳定筑起一道坚实的法律围墙。

恐怖袭击，响彻世界的悲鸣

　　近期，一部关于“9·11”事件的高清视频正在微信圈里疯传，让人们又一次回忆起了那十分惨痛的历史。当日，三架被恐怖分子劫持的民航客机撞向位于纽约的世贸中心大楼和位于华盛顿的国防部五角大楼，2996人丧生。

　　近些年来，恐怖事件频频发生，不断刺激着人们的神经。据新华网报道，莫斯科时间2010年3月29日，恐怖分子在莫斯科制造了地铁连环爆炸案，造成40余人死亡，70余人受伤；2014年4月14日，尼日利亚首都阿布贾郊区一汽车站发生恐怖袭击事件，造成至少75人死亡，215人受伤；2015年1月7日，法国巴黎《沙尔利周刊》杂志社遭到恐怖分子袭击，造成12人死亡，8人受伤……

　　对于恐怖主义，没有哪个国家能够独善其身。随着我国对外开放水平的不断提高，国际间的人员与贸易往来日益频繁，威胁我国国家安全和社会稳定的恐怖事件也不断增多。

一幕幕的触目惊心，一次次的支离破碎，无不控诉着恐怖袭击的罪恶。

　　中共中央政法委书记（时任公安部部长）孟建柱指出，我国主要面临来自境内外“东突”恐怖势力和国际恐怖组织、恐怖分子进行的各种恐怖活动威胁。以“东伊运”为代表的多个“东突”恐怖组织长期在中亚、南亚等地活动，给中国和地区各国人民生命财产造成了重大损失。

　　从恐怖活动的类型来看，当前主要包括袭击、劫持以及破坏等恐怖活动方式。袭击如爆炸，自杀性袭击，化学袭击，投毒和纵火等；劫持如劫持人质，劫持飞机，劫持车辆等；破坏如破坏交通枢纽等重要设施或系统。

　　近年来，上述三类恐怖活动方式接连在国内外发生，造成大量人员伤亡，令世界各国痛心疾首，纷纷打响反恐之战。

反恐，正与邪的较量

　　加强反恐立法，是防范和打击恐怖主义的重要武器。事实上，早在1997年，我国就已将恐怖组织入刑，2001年又在刑法中增加资助恐怖活动罪，2011年首次通过了专门针对反恐工作的法律文件——《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这意味着我国已迈出反恐领域立法的第一步。

　　然而，中国社会科学院法学研究所刑法研究室主任刘仁文认为，我国的反恐立法在临时性和应急性的驱使下，表现为对各种法律的修补，欠缺一部统一、完整的反恐法。

　　“反恐立法缺乏系统性，无法形成一个涵盖预防、应急、制裁与恢复等全部环节的反恐立法体系，不但严重影响了我国反恐能力建设，也难以满足我国防范和打击恐怖活动的需要。”云南财经大学高学敏如此表示。

　　近些年，每逢全国两会期间，都有代表委员提出尽快出台“国家反恐法”。“中国是法治国家，严惩这些犯罪分子，是我们每个中国人的一致看法。”十二届全国人大常委会委员买买提·明牙生说，要维护民族团结和社会稳定，对恐怖行为必须重拳出击。

　　全国政协委员、民建中央副主席、法学专家周汉民也建议，尽快推动中国反恐立法进程，宣示国家反恐决心，进一步提高国家反恐能力，与一切恐怖势力斗争到底。

　　“出台专门的反恐法，将健全中国反恐的法律手段，应对暴恐活动新趋势、新特点，有力助推国家层面对恐怖主义活动的预防和打击，维护中国的长治久安。”中国人民公安大学反恐怖学院副院长梅建明认为，随着恐怖主义全球化趋势的发展，建立反恐法律制度有利于我国在国际反恐合作中把握主动，为中国和相关国家的执法合作提供法律依据和平台。

　　面对严峻的反恐形势和社会各界的积极呼吁，全国人大常委会加紧反恐立法的工作步伐。

立法，赢与输的关键

　　反恐立法关乎反恐工作的成败，完善的反恐法是打赢反恐战争的重要利器。然而，在反恐立法过程中，难点频现。

　　2014年10月27日，十二届全国人大常委会第十一次会议审议了《中华人民共和国反恐怖主义法（草案）》。在汇聚各方民意基础上，2015年2月全国人大常委会再次审议了反恐法草案。

　　然而迄今为止，国际社会尚不存在一个统一、权威的恐怖主义概念。复旦大学国际问题研究院教授沈丁立指出，“世界上关于‘恐’的定义有两百多种，我们对‘恐’下的很多定义是自相矛盾的，必须设立一个自身接受的、可靠的定义。” 反恐法草案一审稿规定，“恐怖主义”是“企图通过暴力、破坏、恐吓等手段，引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的思想、言论和行为”。

　　对此，法律和公共政策学者，公共卫生治理项目负责人贾平认为，草案一审稿对恐怖主义的定义过宽。在结合有关各方意见建议的基础上，草案二审时将该定义修改为“通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织的主张和行为”，进一步完善了“恐怖主义”定义。

　　西南政法大学刑法学者倪春乐认为，“在立法意旨和具体内容的设置上如何确保高效打击和基本权利保护的动态平衡”是反恐立法的另一难点。

　　一方面，反恐对于维护国家安全和社会稳定至关重要，通过立法强化国家权力，能够更加有力地防范和打击恐怖活动；另一方面，反恐法赋予国家机关的权力过大，因此必须对有争议的条款加以严格界定，以保障公民的基本权利不受侵犯。

　　“加大力度惩治暴恐犯罪、切实保护群众安全和维护人民大众权益，保障犯罪嫌疑人的基本人权，是我们面对当前国际、国内恐怖犯罪情势强力推进立法的最为基本的出发点，也是根本之目的所在。”湖南大学犯罪学研究所所长王燕飞如此表示。

　　对此，在涉及公安机关、国家安全机关使用电信和互联网的技术接口的规定、采取技术侦查措施的规定和关于查询和查封、扣押、冻结措施的规定等条款中，二审稿增加或完善了批准程序，并明确盘问、检查、传唤等措施需“依照有关法律规定”进行。

　　此外，贾平认为，一审稿草案对可能涉及的敏感群体缺乏权利保障的平衡机制，譬如恐怖活动嫌疑人和举报者。梅建民也表示，很多城市目前正在推进群众反恐，一些城市对于举报提供暴恐线索的人有一定奖励，但是只有相关规定，没有落实到法律层面。反恐法应当对举报暴恐线索的奖励措施有一套全面且明确的规定。在针对恐怖活动嫌疑人的约束措施的规定中，二审稿明确了批准程序、适用情形和期限。

　　在制定反恐法过程中，法律规范之间如何协调，包括如何使反恐法与相关法律相衔接，以保持我国法律体系内部的和谐，是立法的又一难点。刘仁文认为，还需要对专门的反恐设计进一步深化。

　　对此，一审稿对反恐工作领导机构及其办公室以及军队、武警、民兵和相关部门的职责任务做了规定，并规定了相应的保障、监督和法律责任；通过建立国家反恐怖主义情报中心和跨部门情报信息运行机制，统筹有关情报信息工作；建立健全恐怖事件应对处置预案体系，明确了指挥长负责制和先期指挥权。但贾平认为，对于反恐领导部门的协调规定还存在语焉不详等问题。

　　此外，一审稿还对认定恐怖活动组织和人员，安全防范措施以及国际合作等方面做了具体规定。在二审稿中，还将交通运输安检制度修改为“依照规定”开封验视、进行安全检查、配备安保人员，不再硬性规定强制开箱验视，并增加了法院可直接认定恐怖组织和人员的规定。

合作，内与外的双赢

　　恐怖主义已经成为一种国际现象，任何一个国家都无法置身事外，任何一个国家仅仅依靠自身力量展开反恐显然步履维艰。在国际反恐形势多元化的今天，加强国际反恐合作才是国际反恐斗争最有效的方式。

　　中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长李伟认为，国际反恐的长期化、复杂化和艰巨化已成定局。在国际恐怖活动依然猖獗的情况下，全球反恐合作却处于“热情高、分歧多、合力少”的状态，反恐基本上是“各扫自家门前雪”，这样的形势难以真正遏制恐怖主义蔓延。

　　当前，国际反恐形势呈现“多元化”特点，即国际恐怖主义威胁、国际恐怖组织形态以及国际恐怖袭击的多样化。李伟表示，“我们应该以一个更全面的视角来认识国际恐怖组织与活动的多元化，不以单一的角度看待全球恐怖活动，才能从整体上促进国际反恐的良性发展。”

　　恐怖主义产生的根源是各国分歧最大的一个问题，但其产生的根源非常复杂，受贫穷、贫富差距、民族宗教矛盾、国际政治与国际关系的不公正与不民主等多重因素的影响。在李伟看来，反恐需要国际社会的广泛合作，但国际合作的分歧又制约了合作的广度和深度。这一问题的根源在于，西方国家在反恐问题上有自己的“标准”，这与发展中国家有分歧。时至今日，国际社会还没有一个彼此都能接受的“国际恐怖主义”定义。

　　“在今天，任何国家或任何人都不可能成为恐怖活动的‘局外人’。各国都有反恐的需要，而反恐又需要国际合作。”中国人民大学国际法教授朱文奇表示，恐怖袭击的跨国性质，客观上要求国际社会团结起来打击国际恐怖行为。跨国界的恐怖行为，如果一旦得逞，其受害群体必然具有国际性。因为恐怖袭击者可能拥有不同国籍、来自不同国家，受害者也往往是不同国籍公民，所以恐怖行为是全人类的公害。

　　“在联合国框架下，加强国际反恐合作才是国际反恐斗争最重要的必由之路。”李伟表示，双边合作是当前最行之有效的国际反恐斗争合作形式。

　　中国社科院美国研究所国际问题专家张国庆表示，“要么一起抵制共同的敌人，要么‘一个个地失败’，而做出正确的选择将不仅有助于取得反恐战争的胜利，更将有助于国际关系走向和谐与双赢的局面。而这种选择也将在一定程度上决定了我们是生活在‘一个最坏的时代’，还是‘一个最好的时代’。”

附：贾平，《反恐法立法应慎之又慎》，原载搜狐2015年两会评论：

【《反恐法》这样的重大立法，必须慎之又慎，尤其需要考虑国内民众的感受，并和人民不断增长的权利保障意识相协调，这才能让我们的国家走上可持续发展的道路，并在未来的国际竞争中，立于不败之地。】

　　今年2月25日，十二届全国人大常委会第十三次会议在北京再次审议了反恐怖主义法草案。据有关媒体报道，草案二审稿“对恐怖主义等定义做出修改完善”，参与反恐立法的专家、中国现代国际关系研究院反恐怖研究中心主任李伟在接受采访时暗示，《反恐法》出台正走在快车道上。
　　现在正值全国两会召开，《反恐法》草案必将再次成为代表委员和舆论关心的热点，事实上，这部已经进入立法快车道的《反恐法》最终必将深刻而广泛的影响中国。但目前为止，媒体报道中二审稿透露的信息十分有限，主要涉及三点，一是修改了恐怖主义的定义；二是修改了一些关于可能引发有关少数民族和恐怖主义之间联系性暗示的规定；三是增加规定即人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法直接认定恐怖活动组织和人员。
　　数月以前，笔者曾撰文对正在向社会公开征求意见的《反恐法》一审稿提出了一些意见和建议，并形成文字发给了一些专家。虽然二审稿全文还没有公布，但基于目前的信息和草案过去的内容，笔者想在这里指出《反恐法》草案面临的一些主要问题。
　　究竟什么是恐怖主义？
　　首先，修订后的草案对“恐怖主义”一词的定义依然过宽，其外延的某些部分甚至超过了一审稿相关定义做出的规定，因而从严格的法学定义角度讲，依然存在问题。
　　一审稿第104条对“恐怖主义”的定义如下：“本法所称恐怖主义，是指企图通过暴力、破坏、恐吓等手段，引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的思想、言论和行为。”而修改后的二审稿则将“恐怖主义”定义为：“制造社会恐慌，危害公共安全，或者胁迫国家机关、国际组织的主张和行为”。
　　必须注意：修改后的恐怖主义的定义，不仅延续了一审稿定义对刑法及其修正案中所规定的公共安全罪中的“实施暴力、恐怖活动的犯罪”进行了扩张做法，而且干脆把恐怖主义定义为“制造社会恐慌，危害公共安全”，这比刑法中的“危害公共安全罪”的犯罪构成还要宽泛。混淆了刑法中危害公共安全罪和恐怖主义之间的区别，这是不适当的。
　　同时，二审稿将一审稿中的“思想和言论”替换成了二审稿中的“主张”一词，事实上延续了一审稿中将思想和言论入罪的做法。主张这个词，严格意义上甚至不是法律用语（虽然它可以做动词，比如“主张权利”，或者名词，比如“权利主张”），用于刑事立法中，也是不妥当。另外，二审稿中还规定，“胁迫国家机关、国际组织的主张和行为”，即是恐怖主义，这相比于一审稿中将“影响国家决策”并和其他条件相并列（如引发社会恐慌、制造民族仇恨等），限定条件显得更少，大大扩张了恐怖主义的定义。
　　在声称广泛征求了社会意见以后，仍然做出这样的修订，不能不让人感到遗憾。我依然坚持认为，这一恐怖主义的定义，凸显出我国法律界在这一问题上理论储备的严重不足，这恰恰反映出，我们对于反恐的严峻形势认知是不足的：连恐怖主义是什么，都朝令夕改，语焉不详，那法律的规范对象自然不清楚。
　　参照国际公约和其他国家的立法，恐怖主义是指使用极端暴力手段或以暴力相威胁，目标针对不特定非武装人或人群，从而达到某种政治目的或意识形态诉求的行为，其基本构成要件可归纳如下：
　　1、恐怖主义是使用某种行动(use of action)，或者威胁从事某种行动(threat of action)
　　2、行动也好，威胁也罢，都是被设计出来用以影响政府或者恐吓公众（或者部分公众）的；
　　3、其目的是出于推进某种政治、宗教或者意识形态的诉求(cause)。
　　4、上述的行为（或威胁要做的行为）应该是涉及对生命财产的严重暴力或损害；或者对公众健康或安全制造风险的行为；
　　从上述国际公法和其他国家立法例中对恐怖主义特征的描述来看，恐怖主义的定义，至少同时具备“行为、威胁——影响政府或恐吓公众——某种极端意识形态诉求——行为或者威胁涉及生命财产的严重损害”这四个特征，单独只具备其中一种或几种特征的，不能定义为恐怖主义。比如，国际非政府组织绿色和平以及其他环保组织经常组织集会或行动，给有关国家政府或者国际组织施加压力，要求保护环境（比如在海上组织日本政府资助的捕鲸船捕鲸），依照二审稿的定义（“胁迫国家机关、国际组织的主张和行为”），已经属于不折不扣的恐怖主义行为。中国的公民也会反对强制拆迁，反对PX项目建设，那么属不属于恐怖主义之列？
　　法院可以认定恐怖组织么？
　　此前媒体曾大量报道，《反恐法》草案二审稿增加规定：人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法直接认定恐怖活动组织和人员。这涉及谁来认定恐怖主义组织和恐怖主义分子的问题，让法院直接认定恐怖主义组织和恐怖主义分子是不适当的，法院只能依照法律认定某种行为是不是构成“恐怖行为”。
　　确定恐怖主义和恐怖主义分子，应当是一个国家行为，是需要十分谨慎的。联合国以及美国等国家，都设立有公开数据库，任何人都可以到指定的网站上（如www.sam.gov/portal/public/sam/），去搜寻验证那些组织或者个人是不是被联合国等列入了恐怖主义名单。对恐怖主义组织的认定也是很敏感的事情，恐怖组织应当是法律附件中明确列出的。英国对内务大臣如何接受有关组织的申诉，如何增加和减少《2000英国反恐法》附件中恐怖组织名单，做出了详尽规定，甚至建立了被禁止组织的上诉委员会(proscribed organizations appeal commission)。而我们的《反恐法》不仅没有恐怖组织名单附件，对于申诉的规定也只有一条，而且不具有什么可操作性。
　　如果我们没有对恐怖主义组织和恐怖分子名单做出明确的限定，那么打击恐怖主义就成了空话。进而，如果对恐怖主义定义不清，认定恐怖组织和人员的机构责权混乱，那么打击的对象，很可能就会殃及无辜的民众。让法院去拥有认定恐怖组织和恐怖分子的权力，貌似讲求法治，实则混乱了反恐机制，更可能徒增外交纠纷和内部矛盾。
　　反恐机关会滥用权力么？
　　《反恐法》一审草案中，就缺少关于权利保障的正当程序性规定，二审稿中，未见有任何改进的详细报道，在扩大反恐打击面的前提下，缺少相应的制度性权利保障程序，如何能够限制反恐机关可能以反恐之名进行的权力滥用？
　　事实上，扩大反恐打击面，就应该相应增加人权保障和对权力的监督机制。
　　2005年《欧洲预防恐怖主义公约》（CECPT）第五条规定，如果故意在公众中散布信息，意图做“恐怖分子攻击（offence）”，只要该行为具备可能引发一个或多个恐怖主义分子攻击行为的危险，则无论该行为是否直接支持了该恐怖分子攻击，均可认定为“公开挑唆从事恐怖分子攻击罪”。这被认为是在国际公约中第一次对“煽动恐怖主义”做出定义。由于包含了间接煽动，因而一时间争议不断，该公约第12条由此要求，成员国国内法对该罪的规定要符合各大国际人权公约（如《欧洲人权公约》第10条和《公民和政治权利公约》第19跳的规定）。
　　在英美立法和相关的国际公约中，对人权保障程序均做出详细规定（而不是只声称保障人权），这包括反恐中资产扣押、冻结的程序，警察权的使用程序，以及和其他刑事法律规定协调的问题等等，这些都是草案所没有涉及的。
　　另外，《反恐法》中，关于反恐的管理机制，应该予以更清晰的描述，完善顶层设计，避免部门间的冲突，降低执行效率。从世界范围来看，英美均设立专门的国内反恐领导机构，在美国是国土安全部(U.S. Department of Homeland Security，US DHS)，其成立之初整合了22个联邦部门；在英国则是内政部(Home Office)，下辖诸如皇家北爱尔兰警察等部门。如果我们法律对反恐的领导机构设置和部门协调缺乏清晰的规定，无疑将会影响反恐的实际效果。
　　恐怖主义一词本身就具有很大的争议，涉及诸多人权问题（如美国关塔那摩基地虐俘丑闻），从过去数十年国际发展来看，加大反恐力度，中短期是一个必要的政策选项，但从长线来说，恐怖主义发轫的根本原因——也就是不公正的国际政经规则体系——必须予以改进。
　　另外我们还需面对已经落后于现代文明体系的极端主义群体的自体绝望和由此而产生的孤立主义，这些仅仅靠暴力打击是无法解决的，终极的解决之道，应当是全球化背景下，多元族群的共融，更为公平的资源分配机制和更广泛的社会保障机制的建设，同时逐步打破族群间文化的藩篱。
　　恐怖主义的全球化，背景之一是基督教世界和穆斯林世界千年恩怨的延续。当下的中国，正力推一带一路的大国复兴战略，在做出决策之际，尤其当慎之又慎，不能贸然卷入西方世界和穆斯林世界的对抗，既要对扩张中的西方政经体制以及由此带来的全球性影响予以关注，又要明确中东和穆斯林世界以及其他发展中国家可能面临更加残酷的资源挤压，以及其中的失败国家-族群可能由此采取的反全球化乃至极端化的政策选项。
　　最重要的是，像《反恐法》这样的重大立法，必须慎之又慎，尤其需要考虑国内民众的感受，并和人民不断增长的权利保障意识相协调，这才能让我们的国家，走上可持续发展的道路，并在未来的国际竞争中，立于不败之地。

文章原题为：《立法打响反恐攻坚战》——《浙江人大》刊文对于我的一些观点的引述