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“七宗罪”——为什么《中华人民共和国居民身份证法》的修改需要被重新审视?

十一届全国人大常委会第二十三次会议2011年10月29日上午经表决,通过了关于修改居民身份证法的决定。修改后的居民身份证法规定:公民申请领取、换领、补领居民身份证,应当登记指纹信息

这无疑是一个极具争议的问题条款(虽然很多人可能第一时间因为反应不过来而对其不甚敏感),在我看来,属于不折不扣的“恶法”。

立法或者说法律的制定,其本质是社会共同体之大多数认可的、具有通约性的规则。法律的本质,不应该挑战社会共同体的善良风俗与基本利益,并增加社会成本,从而失去法律的立法“实益”——也就是说,立法的目的是什么?从法经济学角度言之,立法能够带来什么好处?立法带来的好处与坏处能否损益相抵?

《中华人民共和国身份证法》的相关规定,会带来以下至少七个方面可能的负面效果:

一、该规定对中华人民共和国公民的隐私权构成极大威胁

身体发肤,受之父母。指纹乃是每个人独有的身体特征和隐私,由国家某些公权力机关擅予集中采集,其系统性流失的可能大大增加(且不论公民自行丢失造成的问题),辅之身份证上其他的个人配套性息,对公民个人隐私所造成的风险之大,不言而喻;

二、在社会转型阶段人为制造社会管理的寻租空间,为公权力进一步系统地侵犯公民权利铺平道路

简单地讲,当国家公权力(通过公安系统)系统搜集全体公民的与身体相关的绝对隐私信息后,公权力的执行者,也就是国家机关的工作人员,就从而得到了系统地了解公民隐私及其相匹配信息的通道,也就打开了权力滥用之门,这等于是变相地给各种侵犯公民权的行为开辟了寻租空间。比如说,A故意杀人,通过其所认识的在警局工作的B,调换现场搜集的指纹证据(或者人为制造“采集证据”),就可以很轻松地栽赃与C或者其他人。也可以通过把指纹调换为已经死去的人的指纹,从而造成“死案”;再比如说,银行提供的指纹保管箱服务,将由此受到质疑,因为本法通过并实施后,指纹本身已经成为公共信息(并不是公示信息),即脱离本人保管而转由公权力机关联合保管。其他诸如变造与伪造合同文书、警察制作逼供信或检方提供陈堂证供等,均门户洞开,此等情况,不啻将如滔滔洪水,冲毁普通公民平静的生活;

三、身份证法的执行,将大大加重执法成本和社会成本

有媒体报道指出,官员称本法加大了对泄露公民个人信息行为的处罚力度,足以应对可能造成的公民隐私泄露问题。但事实上,仅仅在纸面上说什么将用刑事和民事责任手段惩处泄密者,在实践中根本起不到多大作用。西谚有云:魔鬼存在于细节中(devil is in the details)。如此解释,无异于“先制造一个本来无需存在的问题,然后再找办法去解决这个问题”,如事先无充分论证和理论储备,那就纯属折腾。

系统地、集约地搜集全国人口的指纹,并予以电子芯片保存,则必存在有中央归档的指纹库(fingerprint bank),指纹库的安全,则极大程度上依赖于防火墙软件等质量,以抵挡各种国内外黑客攻击,一旦有失,谁人担责?而此等体系的建设,又将花去多少维稳经费?纳税人的银子,又如何能如此被花销——试想有谁愿意将自家珍贵财产古董,全然集体托付给公办机关,不仅没有利息,自担损毁风险,还要被迫负担保管费用(而这费用,还是没有“上限”的)?

况且,指纹的采集,必然通过各级基层的公安派出所(片警),其保密性就更遭质疑,而汇总、传输、上报,各条环节,均无考量和后果评估,贸然立法,又与儿戏何异?

四、本法立法理由不足,几乎没有立法实益;同时,由于其内容主旨与宪法规定的保障公民人权,人身权和隐私权等规定相抵触,故有违宪嫌疑

依据媒体报道:

“中国公安部副部长杨焕宁此前在向会议作说明时表示,在居民身份证中加入指纹信息,国家机关以及金融、电信、交通、教育、医疗等单位可以通过机读快速、准确地进行人证同一性认定,有助于防范恐怖活动、维护国家安全和社会稳定,有利于提高工作效率,有效防范冒用他人居民身份证以及伪造、变更居民身份证等违法犯罪行为的发生,并在金融机构清理问题账户、落实存款实名制等方面发挥重要作用。”(新浪网转中国新闻网报道http://news.sina.com.cn/c/2011-10-29/092523382275.shtml

 

上述这些立法理由,显然并不充分(综合来说,也就是反恐和国家安全的理由勉强有些瓜葛,这一点留下文分析):

1、所谓各部门通过机读快速准确认证,只要证明是本人即可,何须加指纹一项——这明明是在减低认证效率(身份证本身就是“身份的证明”,难道现在缺了指纹就不是身份的有效证明了)?

2、所谓防治冒用和伪造身份证等,身份证是有照片的,冒用只能说是审查机构不严谨,工作不严谨,加了指纹也没有用;既然身份证能够伪造变造,指纹难道就不能换人输入上传?而伪造变造,恰恰说明第二代身份证设计时防伪功能很差!照这个理由,我们要不要在每一张人民币上都输入指纹证明是自己的钱?

3、清理问题账户、存款实名,需要的不是指纹(银行是要保障储户隐私而不是出卖隐私,这是为什么大家喜欢瑞士银行的原因)。需要的是执法的决心和力度,比如官员巨额财产来源不明,大多通过现金藏匿、转存海外、假身份、亲属或者小三转托等方式分散风险,这里问题的核心是执法不严、“选择性”执法和包庇权贵,或者说,是法治的缺位,而不是缺个指纹——领导在上面,没“出事”前,谁敢把他/她拉下来?

 

我国的宪法民文规定了保障人权,而身份证法却把人权置于高度的不确定性和风险之下。不管怎么说,从立法理由看,部门利益的考量显然压倒了一切,一个本来是服务于民、方便于民的制度,变成了“人人都是嫌疑犯”的制度;我们的政府,到底是想走上服务型的道路,还是要走警察国家式道路并美其名曰“社会管理创新”?

五、身份证法将中国国家安全置于风险之中

身份和指纹的认证,毫无疑问和反恐与国家安全有一定的联系。这一立论的基础,是来自美国的实践(100年前,当革命党的人前仆后继去刺杀满洲贵族的时候,好像没有什么人指责孙中山是个恐怖组织头头)。恐怖主义这个词美国人提出来的(911以后将该理论系统化上升为国家策略),完全是个美国视角的东东。我到过很多国家,在我的印象里,除了美国(大使馆),没有其他的国家驻华大使馆要求中国公民提供指纹(个别国家入境时可能会有,但是极少),美国的这一做法,是国土安全部以反恐为名强行摊派到全球访问美国的人头上的,可即便如此,他们也就是对入境者搜集指纹而已。

而反观中国,却拾起美国的错误国策,试图摊派到自己每个公民的头上(注意:美国是摊派到每个访美的外国人头上)——友邦和家奴的心态,可见一斑!我的印象,美国的FBI是搜集所有有犯罪前科的人的指纹,并可以通过电脑进行犯罪嫌疑人指纹比对的。我没有听说过美国搜集全体国民的指纹以应对反恐和国家安全,当然,我们在这一基础上进行了政策修订——“管理创新”嘛。

可当全体国民最为基本的信息将被搜集到一起时,问题就来了。因为这样一来,通过概率来判断推测恐怖分子已经没有意义;进而,中国国民的整体的信息将暴露在境外力量的系统监测之下,而此前,公民们可以妥善保存自己的这一隐私。举个例子,如果中国的军方、安全和特工人员的指纹也需要输到身份证中去,那么身份的掩护就成为一句笑谈。如果指纹信息一定程度泄露(这几乎无法避免——因为身份证会丢失),那中国的银行高级管理人员、政府高官、金融决策者等等等等,是不是以后应该带着手套出行?依照美国以及俄国的法律,总统握有黑盒子(即启动核武器的制动权),其操作程序很难绕开总统的指纹和身份认证,中国身份证法的出台,会不会影响一系列安全操作的被迫改变?但是,如果法律在执行时,将官员排除在外,那不就又成了“选择性执法”?如果只有一小部分人不输入指纹信息,那这一部分人的身份不就更容易遭到“猜测”?美国的孟山都公司应该笑了,他们多年来试图在中国搜集人群的DNA以及生化信息,身份证法的出台,似乎为系统解决他们的努力所想达到的目标,铺平了道路。

六、传递错误信号,为全方位监控公民人身行动打开缺口

这几年来,各级官员在维稳的幌子下,像上了瘾一样,不断推出监控公民的措施,美其名曰增加社会稳定。曾经有个公司的老板对我讲,他的生意就是在二三线城市和领导们谈判,为这些城市的大街小巷布“摄像头”。他向我解释说,这极大地提高了城市的治安状况。

正是在这样一种“单向度”思维的惯性作用下,装监控设施、摄像机、录音、绿霸软件、网警才大行其道。身份证上输入指纹,只不过是这种管制思维的一个延伸罢了。事实上,未来类似的立法空间还很大,比如,要求公民提供血型、在身份证上输入DNA,在公民身体上注入微型跟踪器(可以在科技发展到一定程度时和牛痘一起注射到婴孩身上(这就是我为什么说孟山都公司应该笑了的原因)。

这能是我们要追求的和谐社会下的“社会管理创新”吗?有谁考虑过,这需要被执法的对象(我们,也就是法律的假想敌们)付出多少代价才是个头?

七、身份证法出台程序,有违伦理准则  

任何与公民身体隐私以及身体构造/结构相关的行为和活动,都需要受到事前的严厉的伦理审查。克隆人是个比较典型的案例。在指纹搜集这个问题上,由于涉及到所有公民的隐私,官方和立法者有义务向全民充分征询意见,并建立伦理审查专家委员会,进行充分调研后得出结论,并作出各种预案和操演。毕竟,身份证体制是为了方便老百姓,方便政府提供管理和社会服务,而不是为了抓犯罪分子(有哪个侵害人身的犯罪嫌疑人会带着身份证作案?)此外,指纹信息的适用范围很窄,很多犯罪,比如金融犯罪、渎职、贪污等,与指纹信息没有什么直接关联,或者说,指纹并不能作为直接的定罪证据。

我很遗憾地看到,全国人大常委会快速地通过了这部“问题”法律,在我看来,这部法律应当“缓行”。我要强调的是,社会管理不应该是家长制一般的“管制”,中国理解下的管理往往是“管得太严,治得太差”。管理者通常把“管”理解为管孩子,只要打骂一顿就能让老婆孩子老实,如果孩子出去打游戏、逛夜店、成绩下降,就把他们关在屋里了事。这都是家长制的错误做法,恰恰是这种做法,激起了家庭的不和,产生制造了大量的“问题青年”(比如吸毒、卖淫、交友不善);而治得太差,就是该管的不知道如何管理,比如孩子需要家庭的温暖,父亲却天天喝酒逛窑子;孩子需要家长传道解惑,父母却偏偏让孩子接触不良信息。古语说,子不教,父之过。又说,修身,齐家,治国,平天下。把管孩子的野蛮一套套用到管理社会,天下如何能够和谐与太平呢?

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